Дела срещу държавата и общините.

Дела срещу държавата и общините

Традиционно държавата и общините, като носители на публична власт, имат свойството да оказват натиск върху гражданите и фирмите за осъществяване на регламентираните в законите задължения. Но макар и силната страна в тези правоотношения, тези субекти също имат задължения и носят отговорност за вреди, които причиняват на гражданите и фирмите, действайки чрез своите органи и институции. Понесените несгоди в резултат на неправилни и незаконосъобразни действия (или бездействия) на държавата и общините подлежат на обезщетение, което се реализира чрез съдебно производство, иницирано по молба на пострадалото лице – лично или чрез използването на правни услуги.

Правна уредба

Чл. 7 от Конституцията на Република България предвижда, че държавата отговаря за вредите, причинени от незаконни актове и действия на нейни органи и длъжностни лица. Конкретните правила и норми, които регламентират процедурите за реализация на тази отговорност са уредени в специален закон – Закон за отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), а също така и в чл. 203-207 от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Но съгласно пар. 1 от Заключителните разпоредби на ЗОДОВ за неуредените въпроси се прилагат субсидиарно разпоредбите на гражданските и трудовите закони.

Отговорност на държавата за вреди, причинени от дейност на администрацията

Държавата отговаря за вредите, причинени от нейните органи или длъжностни лица при осъществяване на административната дейност. Например това могат да бъдат вреди, причинени от унищожаване или изгубване на документ; вреди, причинени от незавеждане на молба или заявление в деловодството; вреди, причинени от отказ да бъде издаден административен акт; вреди, причинени от административен акт, който е незаконосъобразен; вреди причинени от нищожен административен акт (напр. издаден от неоторизиран орган) и много други.

Производството за реализация на тази отговорност е исково – претенцията се предявява чрез осъдителен иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. В исковата молба задължително следва да бъдат точно и ясно разграничени имуществените и неимуществените вреди, които се претендират. Ако ответниците по иска са повече от един и отговарят солидарно, в молбата се посочва основаниято за солидарната им отговорност.

Видове вреди и особености на производството

Държавата и общините отговорят за всички вреди, които са пряка и непосредствена последица от незаконосъобразни административни актове или незаконни действия или бездействия. Това са случаите, когато държавата упражнява властнически правомощия, а не когато влиза в граждански правоотношения като равнопоставен субект. В последния случай за обезвреда на вреди е приложим общия гражданскоправен ред, а не ЗОДОВ.

A. Вреди от незаконосъобразен административен акт:

Когато се претендират вреди от незаконосъобразен администратвиен акт, искът се предявява след отмяната на административния акт по административен или съдебен ред. Но отговорността може да се реализира не само когато актът е отменен, но и когато административният акт е оттеглен от органа, който го е издал. Искът може да се съедини с иск за оспораване на административения акт и така ведната след отмяната на акта да се разгледа иска за обезщетяване на вредите. Ако се претендира, че актът е нищожен, както и когато актът е оттеглен, искът за обезщетение може да се предяви и самостоятелно, а в самото производсство преюдициално се установява нищожността на акта или факта на оттеглянето му. Предвид изложеното, ако актът не е нищожен, а само унищожаем, то пропускането на преклузивните срокове за оспорването му на практика препятства и възможността да се претендира обезщетение.

Б. Вреди от незаконосъобразни действия или бездействия:

Когато се претендират вреди от незаконосъобразни действия или бездействия на държавата или общините липсва условие за предварителното им обявяване за такива. Искът може да се предяви направо, а в производството съдът преюдициално се произнася и относно законосъбразността на съответните действия или бездействия. Има различни хипотези на незаконосъобразни действия и бездействия от страна на държавата или общините – например непредаване на имот, с който е обезщетен собственик при принудително отчуждаване. Тъй като в АПК е предвидена процедура за защита срещу незаконосъобразни действия или бездействия на административния орган (чл. 250-256 АПК), то искът за обезщетяване на вреди може да се предяви успоредно с провеждането на тази защита или след това.

Предпоставки за обезщетяване на вреди

За възникване на задължението за обезщетяване на вреди е необходимо:

1. да е налице незаконосъобразност на административния акт (индивидуален, общ или нормативен*) издаден по реда на АПК, респективно на действието или бездействието на органа. По отношение на вредите от последните две категории трябва да се подчертае, че става въпрос за фактически, а не правни действия и бездействия. Незаконосъобразността може да произтича от нарушение на материални или процесуални правни норми.
*Относно нормативните административни актове има противоречива съдебна практика дали могат да се претендират вреди, тъй като се изхожда от обстоятелството, че отмяната на такъв акт има сила за в бъдеще (намя обратно действие) и до отмяната му е бил действащо право. Освен това се счита, че нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение. Въпреки това в определени случаи е възможно да се претендират и вреди в резултат на отменен подзаконов нормативен акт - когато вредите са пряка и непосредствена последица от действието на незаконосъобразна правна норма, която е обявена за такава.

2. актовете, действията или бездействията да са на държавен или общински орган и техни длъжностни лица* при или по повод изпълнение на административна дейност. Т.е. ако съответният акт не е издаден във връзка с административна дейност, отговорността не е приложима.
*Понятието длъжностно лице е по-широко от понятието държавен/общински служител. Длъжностните лица са физически лица, които са натоварени да изпълняват публични служебни задължения. С това понятие се обхващат както лицата, които формират и изразяват властническа воля на държавата или общината, така и онези, които действат в нейно подчинение и изпълнение (т.е. всички субекти на административната дейност), за разлика от държавен или общински служител, къде се има предвид само втората част.

3. от незаконосъобразният акт, действие или бездействие да са настъпили вреди – т.е неблагоприятно за правния субект изменение в личната или имуществената му сфера. Вредите могат да бъдат имуществени (претърпени загуби и пропуснати ползи*) или неимуществени**, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Видът и размерът на вредите се преценяват към момента на настъпването им.
* Претърпяна загуба е всяко намаляване на имуществото, което е в причинна връзка с конкретно действие или бездействие. Пропусната полза е неосъщественото увеличаване на имуществото, резултат от деянието.
**Неимуществени вреди са нематериални блага като накърнен обществен престиж, пропусната възможност за професионална реализация, страдания, незачитане на човешко достойнство, право на свобода на личността и др.

4. необходимо е между акта, действието или бездействието от една страна и вредите – от друга, да има причинно-следствена връзка. Вредите трябва да са преки и непосредствени, което се доказва от ищеца. Не трябва да има опосредена връзка между вредата и отменения административен акт или бездействията и действията на администрацията.

Задължение за обезщетяване на вреди възниква независимо от вината на конкретното длъжностно лице, което е пряк причинител на вредата – т.е. отговорността е обективна. Вината не се доказва. Друг е въпроса, че държавата или общината може да предяви регресен иск към конкретния служител (например по реда на чл. 101 от Закона за държавния служител), когато вредите са причинени умишлено или при груба небрежност при или по повод изпълнение на служебните му задължения.

Общи положения

Ако увреждането е причинено поради изключителна вина на пострадалия, обезщетение не се дължи, а ако има виновно допринасяне за увреждането, обезщетението се намалява.

Исковете срещу държавата и общините могат да се предявават както от физически, така и от юридически лица. Наследниците също могат да предявят иск или да встъпят в производството, но специално за неимуществени вреди наследниците могат само да встъпят в производство, което е започнато по инициатива на наследодателя им.

Вземането за вреди възниква от момента на настъпване на вредата, но основателността на иска е в зависимост от отмяната на административния акт или признаване на действията и бездействията за незаконни. Когато актът е незаконосъобразен вземането става изискуемо с влизане в сила на решението, с което се отменя акта. Когато актът е нищожен, изискуемостта настъпва от датата на издаването му. Когато става въпрос за действия или бездействия, вземането става изискуемо след признаването им за незаконни. Именно от момента, в който вземането става изискуемо започва да тече погасителната давност, която се определя по общите правила на ЗЗД и е петгодишна.

Когато административен орган въз основа на издаден административен акт е предприел действия по принудително изпълнение, но в последствие актът е отменен като незаконосъобразен, на основание чл. 301 от АПК административния орган има задължение в едномесечен срок да възстанови нарушенето право, а ако е невъзможно – да удовлетвори засегнатото лице по друг законен начин. В противен случай засегнатото лице може да иска обезщетение по съдебен ред. В случая това е изрично въведен специален начин за обезщетение на определен вид претърпяни вреди, различен от уреденият в ЗОДОВ. При всички случаи, в които законът предвижда някакъв специален ред за обезщетение на вредите се прилага този ред.

Увреденото лице се обезщетява директно от съответното учреждение, към което принадлежи органът или длъжностното лице, причинило вредата.

Съдебно производство

Съдебното производство е исково и за реализиране на имуществената отговорност на държавата или общините се подава писмена искова молба, а не жалба. Обикновено ищецът се представлява в производството от адвокат по силата на договор за правна помощ и адвокатско пълномощно, като разноските за съответните правни услуги също може да се претендират за плащане от държавата или общината. Искът се подава в съответния административен съд независимо от размера на претенцията, освен по дела, които са родово подсъдни като първа инстанция на Върховния административен съд. В исковата молба вредите трябва да се конкретизират по вид, характер и размер – имуществени или неимуществени, претърпени загуби или пропуснати ползи, оценка на вредите.

Изключително важно е при подаване на исковата молба правилно и точно да се определи ответника по иска, тъй като различни структури и нива от едно юридическо лице могат да са отделни административни органи по смисъла на Административно процесуалния кодекс (например кмет, кмет на район, общински съвет), но всички действат от името на едно и също юридическо лице (в използвания пример съответната община) и не са отделни юридически лица. Ответник по тези дела е съответното юридическо лице, а не конкретният орган, осъществил незаконосъобразност. Подаването на иск срещу конкретния орган, а не срещу юридическото лице като цяло, води до резултат: връщане на исковата молба и прекратяване на делото.

Точното описание на фактите в обстоятелствената част на исковата молба е от съществено значение, тъй като въз основа на тях се определя и правната квалификация на иска. Освен обезщетяване на вреди по реда на ЗОДОВ, вреди могат да се претендират и по реда на АПК, а така също и по реда на ЗЗД (общ ред). Именно от точното описание на обстоятелствата може да се направи извод в конкретния случай кой ред е приложим. В зависимост от правната природа на акта, от който се твърди, че са произлезли вреди, ще се определи и приложимия закон, а от това пък се определя подсъдността на иска – пред кой съд да се предяви.

Редът по ЗОДОВ е приложим когато исковата молба включва следните четири елемента:

1.   твърдение, че е налице незаконосъобразен административен акт или, че има нищожен или оттеглен такъв акт, или че е извършено незаконосъобразно действие или бездействие;
2.   твърдение за настъпили конкретни имуществени и/или неимуществени вреди, уточнени по вид, размер, период;
3.   твърдения за причинна връзка между административния акт, действията/бездей- ствията от една страна и вредите – от друга
4.   искане за осъждане на ответника да обезщети ищеца за претърпените от него вреди.

По време на производството са допустими всички доказателствени средства, предвидени по ГПК. В производството следва да участва и прокурор.

Държавна такса и разноски

Таксата за образуване на дело по ЗОДОВ е в минимални размери. За граждани (т.е. физически лица), еднолични търговци и юридически лица с нестопанска цел таксата е 10 лева. За останалите юридически лица таксата е в размер на 25 лева. Разноските по делото (например за експертизи или обезпечения в процеса) не се заплащат от ищеца в реално време. Но ако искът бъде отхвърлен изцяло, както и при оттегляне или отказ от иска, съдът осъжда ищеца да заплати направените разноски.

Отговорност на държавата за вреди, причинени от дейност на правозащитни органи

Освен за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия, претендирани на основание чл. 1 ЗОДОВ, държавата отговаря и за вреди, претендирани на основание чл. 2 ЗОДОВ, причинени на граждани от разследващите органи, прокуратурата или съда, при:

1. задържане под стража, включително като мярка за неотклонение, домашен арест, когато са били отменени;
2. прилагане от съда на задължително настаняване и лечение или принудителни медицински мерки, когато те бъдат отменени, както и при всички други случаи на лишаване от свобода в нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи;
3. обвинение в извършване на престъпление, ако лицето бъде оправдано или ако образуваното наказателно производство бъде прекратено поради това, че деянието не е извършено от лицето или че извършеното деяние не е престъпление, или поради това, че наказателното производство е образувано, след като наказателното преследване е погасено по давност или деянието е амнистирано;
4. налагане на наказание по Наказателния кодекс или на административно наказание, когато лицето бъде оправдано или административното наказание бъде отменено;
5. прилагане от съда на административна мярка, когато решението му бъде отменено като незаконосъобразно;
6. изпълнение на наложено наказание над определения срок или размер;
7. незаконосъобразно използване на специални разузнавателни средства.
8. вреди, причинени на граждани от съдебни актове по Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество.

Най-често такива дела се водят срещу прокуратурата. Често щетите от едно недоказано обвинение могат да бъдат много големи. Преживяният стрес понякога води до психически и физически заболявания, влошаване на отношенията с околните, загуба на работа, негативно мнение у обществото и др.

Вреди в резултат нарушаване правото на ЕС от национални органи и институции.

Чл. 4, пар. 3 от Договора за Европоейски съюз (ДЕС) урежда принципа за лоялно сътрудничество между държавите-членки. Съгласно този принцип: „държавите-членки са длъжни да вземат всички общи и специални мерки, необходими за гарантиране на задълженията, произтичащи от правото на ЕС, да подпомагат общността за постигане на нейните цели и да се въздържат от всякакви мерки, които могат да застрашат тези цели”. От този общ принцип произтичат редица конкретни задължения за държавите и техните национални органи. От този принцип също така произтича и отговорността на държавата за вреди, настъпили в следствие на нарушения на общностното право.

В сравнение с класическата отговорност по ЗОДОВ, предпоставките за възникване на отговорност за нарушение на общностното право са аналогични. Разликата, обаче, се състои в това, че вредата произтича от действие, бездействие или акт на администрацията или правозащитния орган, с които се нарушава общностна (а не национална) правна норма, която предоставя права на частноправни субекти. Въпреки, че отговорността се реализира пред българските съдилища, от съществено значение по тези производства е практиката на Съда на Европейския съюз в Люксембург.

Този род дела са сравнително нови за нашата правна система и при воденето им изникват редица въпроси. Основният проблем, който дълго време затрудняваше приложението на тази отговорност беше: по кой процесуален ред и от кой съд следва да се разгледа искът за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС? Т.е. дали гражданския или административния съд следва да гледа подобни дела, както и кой закон е приложим: ЗОДОВ или ЗЗД!

В края на 2019 г. бе приет чл. 2в от ЗОДОВ, с който тези въпроси бяха разрешени. Законодателят регламентира реда за разглеждане на исковете за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС. Беше определен компетентния съд, надлежните ответници и дължимите такси и разноски. Съгласно регламентацията, за да се активира тази отговорност трябва да е налице „достатъчно съществено нарушение“ на правото на ЕС. Делата се разглеждат от административните съдилища – когато става въпрос за вреди по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, както и за вреди от правораздавателна дейност на административните съдилища и на ВАС. В останалите случаи – компетентен е гражданския съд. Ответникът се определя по реда на чл. 7 ЗОДОВ. За дължимите такси и разноски се прилага чл. 9а и 10 ЗОДОВ.

При реализацията на отговорността на държавата за нарушение на европейското право се стъпва на принципи на европейското общностно право. Самият чл. 4, пар. 3 от ДЕС всъщност обективира един такъв принцип, а не конкретно подробно разписано правило за поведение и в действителност практиката на Европейския съд в Люксембург е тази, която реално оформя детайлите за реализацията отговорността на държавата в подобни случаи.

Съществена особеност на тези производства е, че държавата отговаря за вече влезли в сила решения или административни актове, които противоречат на европейското право. Ако при „класическите” производства по реда на ЗОДОВ е необходимо съответния акт или решение да е отменен, нищожен, обявен за незаконосъобразен или оттеглен, за да се реализира отговорност, то при реализацията на отговорност на държавата за нарушения на общностното право всъщност съответният акт или решение е влязъл в сила и е действащ, но въпреки това противоречи на общностното право. Държавата дължи обезщетение не защото актът, който е издала е незаконен спрямо вътрешното право, а защото същият противоречи на правото на ЕС, а то има предимство пред националното право.

Възможността, която българският жалбоподател има да търси обезщетение за вреди от държавата за нарушения правото на ЕС пред български съд (а не в чужбина) и регулирането на съдебната практика в тази насока, до голяма степен балансира ограничаването на възможностите за подаване на жалби в Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) в Страсбург. Последният се оказа претрупан от искове и започна да отказва образуването на дела, за които не са изчерпани вътрешните способи за търсене на отговорност. За страна-членка на ЕС често именно тази процедура пред българския съд се явява вътрешен способ за търсене на отговорност, предхождащ завеждане на иск в Страсбург

§ Предлагани правни услуги:

Процесуално представителство и правна защита по дела за обезщетения на вреди, причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни и общински органи и длъжностни лица.